「墾丁國家公園第四次通盤檢討」（以下簡稱「四通」，不加括號）關係恆春半島居民權益至鉅，恆春鎮國家公園區域住民權益促進協會（簡稱權益促進會）全程參與，從106年1月18日至04月06日由墾管處召開的「墾丁國家公園第四次通盤檢討外部初審」十次會議、7月31日至8月30日的四通草案公開展覽說明會，以至於內政部國家公園計畫委員會專案小組於106年10月6日～11月30日在營建署密集舉行六次專案小組審查四通案會議，最後由國家公園計畫委員會大會於106年12月22日第115次會議審議通過四通案，住民權益促進會均全程緊盯，直接參與。
嗣後，行政院於107年10月3日核定四通案，內政部於107年11月7日公告，自107年11月14日起生效。
四通案生效後，權益促進會以四通嚴重違反行政程序，破壞法制，而生傷害於人民，乃於期限內的107年12月06日委由王東山律師事務所許富雄律師向行政院提起訴願，分別由住民權益促進會以當事人張昌益里長及公益代表陳文弘等人提出兩件訴願。另外，屏東縣議員吳亮慶與曾國展為維護自身權益，提起一件訴願，共三起訴願案。
眾人皆知，要行政院訴願會通過民眾訴願而否決行政院與內政部的行政處分，根本不可能，但是，訴願是取得行政訴訟的唯一途徑，因此，不得不提請訴願，而將希望寄託於行政訴訟。
行政院訴願會毫無意外，於一年後的108年10月16日駁回三起訴願。住民權益促進會將兩件訴願併為一案，委由王東山律師事務所許富雄律師於108年12月16日提起行政訴訟，吳亮慶議員與曾國展亦同步提起行政訴訟。
臺北高等行政法院受理後，認為兩起訴訟案件本質相同，為節省各方資源乃將兩件訴訟併審。其間因為疫情及其他因素停審一年，而於111年2月23日判決駁回原告之訴而敗訴，3月14日為上訴最高行政法院的截止日期，兩起訴訟當事人均無意再上訴而定讞。
至此，第四次通盤檢討所有行政與司法程序全部走完，塵埃落定後，再全方位通盤檢討四通的全部問題。其中，司法審判位居關鍵，因為司法是正義的最後一道防線，當人民權益受到行政機關霸凌式的侵犯，只有尋求司法的救濟。而司法扮演「最後仲裁者」的判決，其見解高下與獨立審判影響人民權益至鉅，因此，先從臺北高等行政法院的判決論起，全本判決書將近兩萬四千餘字，扣除旁徵博引的資料引述，本系列僅摘錄法官針對四通精神與事理的分析見解，作為討論根本，之後再探討行政程序部分。以下為臺北高等行政法院判決文的摘錄，保留其原始章節排序之數字，以免混淆。
「六、本院查：
四通屬法規性質若 原告權益受損則屬行政處分
(三)1．行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起徹銷訴訟。」此所謂之行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92 條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按司法院釋字第156號解釋文釋示：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，……」且於理由書附論：「都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」闡明依都市計畫法第27條第1項規定對都市計畫所為之個別變更，具有行政處分之性質，而依同法第26條規定對都市計畫定期通盤檢討所作必要之變更，則屬法規性質。
惟因同法第 26條未具體規範定期通盤檢討之變更範圍及可能之內容，致定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即不能一概而論。
故司法院於105年12月9日公布釋字第742號解釋就前揭釋字第156號解釋補充謂：「都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。」準此，行政法院應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，如該個別具體項目及內容直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具行政處分之性質，應許其就該部分提起行政訴訟以資救濟。
國家公園計畫主管機關依規定所為定期通盤檢討，系爭四通仍應屬法規性質，惟行政法院尚應就個案逐一檢視、審查國家公園計畫定期通盤檢討核定公告內之個別項目，若系爭四通具體內容已直接限制原告之權益或增加其負擔，而具有個案變更之性質，此部分即有權利救濟即時性，應屬行政處分。
法官對四通各項處分與原告主張之見解
2．系爭四通核定公告內個別項目具體變更內容與原告主張相關部分有無個案變更性質之判斷：
(1)主細計畫分離程序
③基此，系爭四通將土地使用「分區」與「用地」管制分列為主要計畫與細部計畫，經由主要計畫與細部計畫之分離，而異其審核程序，而細部計畫之目的乃在使主要計畫具體化，故由國家公園主管機關自為核定。此項變更內容事涉國家公園通盤檢討計畫具體審議事項與內部核定程序之劃分，既非對原告所為之行政行為，亦不因而對原告發生具體之法律效果，自非行政處分。
(2)一般管制區劃設次分區
④由上可知，系爭四通將一般管制區再劃分為三種次管制區，此單純僅具土地管理、使用之描述性功能，尚未直接發生使原告權益受到規制作用或增加其負擔，亦未令原告權利義務發生得、喪、變更或確認之法律效果，此部分不具行政處分之性質；亦即，系爭四通內之土地分區使用管制強度及內容，尚待相關細部計畫、經營計畫之擬訂實施，或行政機關作成否准個案土地用途變更之決定，方能對外產生具體、直接之規制效果。
(3)第二種一般管制區內農業用地變更為鄉村建築用地之機制
①系爭四通墾丁國家公園保護利用管制原則增訂第19點規定：「在推動國家公園保育任務與兼顧地方聚落合理發展需求原則下，第二種一般管制區內鄉村建築用地聚落毗鄰之指定農業用地（附帶條件區）範圍，得依下列規定申請變更農業用地為鄉村建築用地：一、申請資格：為維護在地居民之優先發展權益，其戶籍須曾設籍於本園區範圍內累積達15年以上（土地因繼承取得，其被繼承人戶籍曾設籍本園區累積達15年者，不受15年限制）。二、回饋內容：該申請變更案除應依『農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法』規定辦理繳交回饋金外，並須捐贈一定比例之生態保護區、特別景觀區、第三種一般管制區之私有土地登記為中華民國所有。三、回饋計算：上述捐贈一定比例之土地面積計算方式依下列兩種方式擇一計算，惟應以特別景觀區及生態保護區優先受理申請。（一）捐贈申請變更土地面積4. 5倍之特別景觀區或生態保護區土地面積；或捐贈3. 5倍之第三種一般管制區土地面積。（二）捐贈相當申請變更土地面積百分之三十之等值之特別景觀區、生態保護區及第三種一般管制區土地，其計算方式如下：……
②揆諸墾丁國家公園計畫（第四次通盤檢討）計畫書第七章第一節第二種一般管制區農業用地變更鄉村建築用地之回饋機制之說明：「本次通盤檢討從環境發展條件及保障私有土地面向，對於位處第三種一般管制區不宜開發之地區,基於環境保護與土地正義的價值保障上，將發展與保育之計畫控管，研定彈性處理機制。一、目標：從積極保育自然林地與兼顧聚落整體發展需求兩大目標，檢討有條件變更回饋機制，讓山上私有林地就地保存，山下聚落周遭農地得有條件申請變更編定，將發展需求與自然保育兩者友善連結。二、機制：採捐贈第三種一般管制區等不宜開發土地，建構第二種一般管制區農業用地變更為鄉村建築用地回饋機制。（第三次通盤檢討第93次大會決議：有關土地變更應該檢討其回饋機制）三、國家公園回饋考量重點（四）參酌都市計畫農業區變更為住宅區回饋比例為40%，且為避免所回饋的公共設施及公用設備用地及代用地零碎，而無有效利用，回饋依國家公園計畫核心價值以保育環境為目標：提出捐贈確保環境保育功能之土地為回饋條件。本計畫分別以30％為捐地回饋比例或以捐4.5倍生態保護區特別景觀區或3.5倍第三種一般管制區土地為變更回饋條件。……六、選取範圍統計：考量環境容受力，本次共檢討後灣、萬里桐、山海、王家莊、南樹林、呆風等 22個聚落，面積總計54.38公頃，本回饋機制實施屆滿3年後再行辦理成效檢討。」
③由此可見，前揭第二種一般管制區農業用地變更為鄉村建築用地之回饋機制，形式上屬於抽象規範，此亦為原告複代理人所自承（見甲案本院卷第279頁），故其性質應為法規，而非行政處分。至此新增內容仍須待具體個案提出申請，經行政機關作成准駁之決定，始對原告權益產生實質之影響。
(4)甲、乙、丙種建築用地之全面回復
查原告吳亮慶、曾國展共有恆春鎮鵝鑾鼻土地於 71年劃入墾丁國家公園計畫前，原編定使用地類別為丙種建築用地（土地使用分區分別劃定為山坡地保育區、風景區）乙情，有屏東縣土地登記簿影本存卷可考，此二筆土地於系爭四通前，本即劃編為一般管制區鄉村建築用地，原告複代理人對此亦不爭執。此二筆土地71年劃入墾丁國家公園計畫後，於系爭四通前，則劃編為一般管制區林業用地。再參諸系爭四通墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則第19點規定內容，其性質應屬抽象規制效力之法規，而原告吳亮慶、曾國展二人共有之上揭土地，於系爭四通後經變更為第三種一般管制區鄉村建築用地，此乃法規修正後所致之土地使用類別編定之變更，而此變更無非係將原土地使用類別編定回復至劃入墾丁國家公園計畫前（即丙種建築用地），至建蔽率、建築高度等管制強度則與三通內容無異，並未直接限制原告吳亮慶、曾國展二人之權益或增加其負擔，此當不具有個案變更之行政處分性質。
(5)宜林用地之修正：
諸系爭四通墾丁國家公園細部計畫保護利用管制原則第24點規定內容，其性質亦屬抽象規制效力之法規，而原告吳亮慶、曾國展二人共有之上開土地，於系爭四通後僅係更名為宜林用地，建蔽率、建築物高度、建築與總樓地板面積等管制強度則與三通內容同一，土地使用分區劃定亦與畫歸入墾丁國家公園計畫前無異，均未直接限制原告吳亮慶、曾國展二人之權益或增加其負擔，此仍不具個案變更之行政處分性質。至原告二人泛稱其所有建築用地之土地經系爭四通變更為宜林用地云云，要屬信口指摘，無足憑採。
(8)原告郭榮華與原告余順卿之主張
原告郭榮華於本院準備程序時亦自稱：「墾丁國家公園範圍內居民，因墾丁國家公園之違法設置，不論是第幾通的檢討，我們的生活都變得痛苦，亦即我的權利受損不是因為四通，而是在被劃入國家公園後就開始受到損害」、「我這二筆土地在劃入前是丙種建地，是林務局的土地，屬於林班地，我的前手承租時是以建地承租，我則是在79年向前手取得這兩筆土地與前手合建而共有。我這兩筆土地並未因四通而受影響或權益受侵害」等語，原告複代理人亦到庭陳稱：四通計畫書及細部計畫書內「變更綜理表」只是名詞更易，對原告實質權益並未受影響等語，是原告郭榮華、余順卿前揭主張，洵無可採。
四通並無個案變更之性質 應非行政處分
(9）綜上，國家公園計畫內之土地應依法受管制，但仍允許保留作原有態樣之使用，且經國家公園計畫變更後，亦得審酌整體環境發展調整土地所有權人之使用限制，此乃為達成國家公園法立法之公益目的，而對國家公園計畫區域內土地所為之管制，要難遽認土地所有權人因此直接受有損害。系爭四通對土地使用分區之劃定及土地使用項目之編定等管制，並不影響原告對國家公園內土地原有之使用型態，其真正發生具體規制法律效果者，毋寧係將來申請個別土地用途變更或建築物新建拆修時，行政機關依憑系爭四通規定作成准駁之終局決定。是以，系爭四通核定公告內個別項目具體變更內容與原告主張相關之部分，經核並無個案變更之性質，應非行政處分。
3.漁業法第1條規定：
查原告張昌益、余順卿固具有漁船船員身分，並提出其漁船船員手冊（甲案本院卷第167之3至167之9頁）資以為憑，然此僅能證明原告張昌益、余順卿係得隨漁船出海之漁業從業人，而原告張昌益、余順卿既未能提出依漁業法規定辦理漁業權登記或依漁業法第6條、第36條、第41條規定取得漁業證照或執照相關證明之文件資料，自無從認定其二人係漁業法所稱之漁業人，遑論其二人之漁業權因系爭四通而受有損害。
4.從而，系爭四通之具體內容既未直接限制原告之權益或增加其負擔，依前揭規定及說明，原告自不得對系爭核定提起撤銷訴訟。又內政部為系爭四通之擬定機關，其方令、系爭核定後所為之系爭公告，僅係揭示行政院所核定系爭四通內容之執行行為，非屬行政處分，亦不得對之提起徹銷訴訟，是原告主張指摘各節，容屬誤會，洵不足採。
(四)、綜上，原告所訴各節，均無可採，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。」
（記者╱王精誠）
