港澳臺居住證對兩岸互動之影響及其適用—
從臺灣官方反制作為的法理困境分析[1]
蔡尚謙
壹、港澳臺居住證政策的開展與後續
中共國務院辦公廳於2018年9月1日開放「港澳臺居民居住證」申請,此一「準國民待遇」,延續了2018年2月28日中共國務院所公布的31條惠臺政策的一貫方針,卻引發臺灣內部兩極看法。作為臺灣兩岸政策主管機關的大陸委員會,則是呼籲國人當心提防,並在向立法院的書面報告指出「具有將我方內國化與矮化我主權地位的政治圖謀」,並擬修正兩岸人民關係條例,對臺灣人民領證者,除在擔任機密公職等採取嚴密的安全管理作為外,並採取限縮公民權利如服公職權、參選權等必要措施。
居住證問題在兩岸關係發展上,在大陸官方口中是「惠臺政策」,在臺灣目前官方立場及傾向臺獨支持群眾眼中,卻是糖衣毒藥,認為是蠶食鯨吞的統戰手法。本文將從陸委會所提出的兩岸人民關係條例修正草案及其他政黨所提修正草案作為依憑,分析各政黨及陸委會對此的態度。並在我國憲政秩序及違憲審查體系下,評論官方所為是否有違憲爭議。最後,嘗試提出如何在兩岸關係嚴峻的當下,讓請領居住證的臺灣人民能夠無所畏懼的在大陸經商、求學、定居,同時不需擔心回臺有國家忠誠審查的疑慮。
貳、臺灣政府的因應態度
一、蔡英文的回應
蔡英文總統於2018年8月28日在出訪邦交國時表示,中國試圖要把很多的事情,做政治解讀或政治操作,所謂臺胞居住證或近來看到的的對臺31項措施,從中國的角度,都希望做一定的政治操作。但我們自己心理倒是要有個清楚認知,也希望中國做這樣的認知,「居住證是一張卡片,是生活上便利性的東西,跟認同是兩回事」。
「蔡總統說,她相信,臺灣人即便居住在中國,所認同的還是自由與民主等重要價值,「這就是臺灣人我們在臺灣生活在一起,共同發展出來的價值」。如果一張卡片沒有這些價值,只是生活的便利工具而已,不代表我們對這張卡片後面的發行單位,或它所代表的政治主體的認同」。[2]
二、大陸委員會的官方回應
陸委會於107 年10月 8 日曾發表「「大陸推行居住證,對我國的影響評估與因應作為;並就限制國民憲法權利之合憲性,以及我國與各國對申領、核發他國類似居住證之制度(限制)比較說明」專題報告[3]」,其中提到關於中國大陸推行「居住證」,對我國的影響評估與因應作為:
(一)中國大陸「居住證」具有將我方內國化與矮化我主權地位的政治圖謀
陸方自今(107)年 9 月 1 日起,對我在陸民眾核發「居住證」,並以提供「生活便利」作為口號, 利誘攏絡我民眾申辦,實則該證係給予類比公民身分編碼,單方面將國人納入其戶政管理,藉以實質改變以往將兩岸人民身分區隔處理的作法,模糊兩岸間實質與心理的界線,並在國際法與國內法層面製造對臺行使管轄的假象,我政府與國人必須嚴肅面對。
(二)「居住證」存在不確定風險,提醒民眾申領前應審慎「停、看、聽」
目前中國大陸對於領用「居住證」只單方宣傳享有所謂「3 項權利、6 項服務及 9 項便利」,但各方質疑申領後所存在的各種風險與困難,例如,未來持證者可能遭陸方全球課稅、增加納保負擔及遭陸方監控與暴露隱私等問題,陸方均避重就輕,未向外界清楚說明。故政府基於保護國民的立場,仍將持續提醒民眾在申領「居住證」前應審慎停、看、聽。
(三)民眾領用「居住證」沒有立即註銷戶籍的問題
政府一向鼓勵兩岸正常交流互動,尊重國人赴陸發展的自由,也充分體諒往來兩岸生活、工作或求學的臺灣民眾,在中國大陸所面臨的種種不便及承受的壓力。在陸臺灣民眾領用「居住證」, 並未在中國大陸設籍或領用其護照,尚無違反現行兩岸條例第 9 條之 1 的規定,沒有立即被註銷戶籍的問題。
(四)在維護國家安全及兼顧民眾權益下,研議安全管理配套機制
1.建置申報機制
近期民調顯示,面對中國大陸利用「居住證」接連對臺進行統戰,有 6 成國人認為領用的民眾須進行申報,也支持政府應採取管理作為。本會刻正研擬兩岸條例相關修法草案,推動國人領用「居住證」的申報機制,未來本機制建置後,政府將加強對於完成申報的國人,提供相關風險資訊、諮詢服務與急難協處,強化在陸國人權益的保障。
2.兼顧民眾權益,尋求社會共識,採取必要的安全管理作為
政府理解國人因經濟或生活便利而持有「居住證」,會予以寬容對待,但對「居住證」背後隱藏的政治意圖,政府必須嚴加防範。本會已會同相關主管機關徵詢學者專家與社會各界意見,積極研議採取限制領用「居住證」者擔任機敏公職等嚴密的安全管理作為,並秉持「兼顧民眾權益、尋求社會共識」的原則,在政策面及法制面進一步建立更為完善的國家安全防線。
3.持續廣泛聽取各界意見進行溝通
海基會在八月間即已針對「居住證」議題持續徵詢瞭解臺商及臺生意見,本會也正與臺商、臺幹、臺生、臺師等各領域進行溝通、持續聽取朝野政黨、專家學者的意見,並透過民調與座談,廣泛而充分徵詢各界建議,找出最佳平衡點與最大公約數,並據以研擬妥適方案。
三、小結
簡言之,臺灣陸委會所提的因應措施中:1.中國大陸「居住證」具有將我方內國化與矮化我主權地位的政治圖謀、2.「居住證」存在不確定風險、3.民眾領用「居住證」沒有立即註銷戶籍的問題、4.在維護國家安全及兼顧民眾權益下,研議安全管理配套機制。
其中前二項,基本上仍然存在於心理喊話階段。第三項則是符合現行的兩岸人民關係條例的現狀表述。唯在第四項的「研議安全管理配套機制」上,陸委會所提出的子項目中,欲「建置申報機制」,目前已在研擬兩岸條例相關修法草案,推動國人領用「居住證」的申報機制。
其中第二項,是「兼顧民眾權益,尋求社會共識,採取必要的安全管理作為。」其中描述雖尚未具體化,但從「積極研議採取限制領用『居住證』者擔任機敏公職等嚴密的安全管理作為,並秉持『兼顧民眾權益、尋求社會共識』的原則,在政策面及法制面進一步建立更為完善的國家安全防線。」可看出,陸委會已從國家安全、敏感資訊機密方面加以限制,欲對於領取居住證的臺灣民眾,加以限制其參政權與服公職之權利。
如同陸委會主委陳明通在2018年10月2日所答覆立委質詢的內容[4]:「……正研議修正「兩岸人民關係條例」,持有居住證者須主動申報,否則有罰則;且禁止擔任立委或縣市長。」其理由略為:「臺灣人若持港澳臺居民居住證,可能在大陸長期居住,要經商、就學、就業,當然沒力量和時間服務選民,這時候被選舉權就會受影響,「要當立委,正當性、合法性都有討論的餘地。」
至於被選舉權(亦即參政權服公職要限縮到什麼程度;陳明通答詢表示,陸委會曾做過民調,七成民眾支持限制拿大陸居住證者不能參選立委,陸委會有相當的民意基礎,目前正研擬修法,盼盡快在本會期提出。」
然而,修法涉及幅度牽涉層面甚廣,除了兩岸人民關係條例之外,亦包含了公務人員任用法、公務員服務法等相關法令,因此陸委會亦表示,「由於涉及的相關法令非常多,因此,要在年底九合一選舉適用可能來不及,如果順利完成修法,二○二○年立委、總統選舉應可適用。」
綜合言之,對於中國大陸所提出的「居住證」政策,陸委會的應對成式,除了口頭上的信心喊話外,亦只提出了限縮取得居住證者的參政權利與服公職權利。在積極面向上,並無提出更開放包容的措施,供民眾選擇,不只是沒有給予臺灣民眾更便利的措施作為取捨權衡,亦無法提出同樣的優惠,給予中國大陸民眾能夠「心向臺灣」的開放優遇待遇。
其中最關鍵者,是臺灣政府在客觀層面上,其實並無法取得究竟哪些民眾取得居住證,在資訊無法掌握的情形下,此一反制措施,其實只能停留在表態與喊話的階段,而無法予以真正的制裁。甚而,縱然在陸委會所言的「臺灣人若持港澳臺居民居住證,可能在大陸長期居住,要經商、就學、就業,當然沒力量和時間服務選民」情形下,如若選民願意給予獲得中國大陸居住證者政治上的支持,也是民眾的政治判斷與選擇,是否即需先在法律層面上予以排除與限制、剝奪,即存疑慮。
從蔡英文總統所發表的談話,到負責兩岸事務的陸委會所發布的專題報告內容,以及在立法院的答詢回覆可知,目前臺灣政府對於中國大陸的臺灣居住證政策,似乎並沒有更加有效的應對、抗衡方式。確實,在中國大陸如今巨大經濟紅利的各種「準國民待遇」的利多給予情勢下,臺灣政府拿不出更多的銀彈攻勢。然而,在經濟實力確實存在巨大鴻溝的現實困境之下,臺灣政府所能提出的確實有限,然而臺灣政府亦應該在其他方面嘗試多作努力,例如對於兩岸關係釋出善意及有意義的對話途境創設,亦或者,在對待大陸學生、大陸配偶、大陸來臺工作者的方式及相關法令限制上,能夠作出更有效的鬆綁與解禁。
參、臺灣立法院修法建議
針對中國大陸所提居住證政策,立法院亦有其他相應的修法意見,分別有時代力量黨團所提臺灣地區與大陸地區人民關係條例部分條文修正草案[5]、國民黨立法委員徐志榮所提的臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十七條條文修正草案[6],以下分別摘錄其修法說明重點。
一、時代力量提案
(一)提案說明
「近年中國加強對臺「去主權化」之舉措,於司法、體育、學術、文化、醫療、商業等國際場域屢見不鮮,舉凡明(2019)年臺中市政府主辦東亞青年運動會、強制要求國際航空公司矮化更名我國地位、切斷我國友邦……等,皆為顯例。尤有甚者,2018年8月6日中國國務院發布「港澳臺居民居住證申領發放辦法」,並於9月1日實施。該辦法明確定義「臺灣居民」指「在臺灣地區定居且不具有大陸戶籍的中國公民」,有關「臺灣居民」之規定比照「港澳居民」,編碼方式更比照中國公民身分號碼國家標準編制,居住證外觀亦與中國居民身分證極為近似,意圖單方面將臺灣人民視作中國公民並納入中國國內戶政系統進行管理,嚴重侵害臺灣人民主權。諸般作為顯見中國意圖以便利性為誘因,透過制度性手段遂行中國未統先治的統戰目的,且相關作為對臺灣國民具有高度誘導性及約束力。」
(二)修法內容
時代力量所欲修法的重點內容為兩岸人民關係條例第九條之一的規定:「臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍、領用大陸地區護照或港澳臺居民居住證。違反前項規定在大陸地區設有戶籍、領用大陸地區護照或港澳臺居民居住證者,除經有關機關認有特殊考量必要外,喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利,並由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記;但其因臺灣地區人民身分所負之責任及義務,不因而喪失或免除。」將領取港澳臺居民居住證者加以除籍,以及使其喪失選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利。
二、國民黨立法委員徐志榮提案
(一)提案說明
「有鑑於兩岸交流頻繁,兩岸人民通婚情形更是普遍,惟大陸配偶從來臺居留至取得身分證至少需要六年,而外籍配偶只需要四年即可取得身分證,兩者取得身分證年限不同,故現行法令對大陸配偶甚不公平,實有違人道精神及平等原則。為避免差別待遇,爰提案修正「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十七條條文」,有關大陸配偶取得定居及身分證資格之規定,調整為與外籍配偶相同,以進一步保障大陸籍配偶來臺生活之權益。」
(二)修法內容
臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十七條規定改為:「大陸地區人民為臺灣地區人民配偶,得依法令申請進入臺灣地區團聚,經許可入境後,得申請在臺灣地區依親居留。前項以外之大陸地區人民,得依法令申請在臺灣地區停留;有下列情形之一者,得申請在臺灣地區商務或工作居留,居留期間最長為三年,期滿得申請延期:
1.符合第十一條受僱在臺灣地區工作之大陸地區人民。
2.符合第十條或第十六條第一項來臺從事商務相關活動之大陸地區人民。
經依第一項規定許可在臺灣地區依親居留滿三年,且每年在臺灣地區合法居留期間逾一百八十三日者,得申請長期居留。內政部得基於政治、經濟、社會、教育、科技或文化之考量,專案許可大陸地區人民在臺灣地區長期居留,申請居留之類別及數額,得予限制;其類別及數額,由內政部擬訂,報請行政院核定後公告之。經依前二項規定許可在臺灣地區長期居留者,居留期間無限制;長期居留符合下列規定者,得申請在臺灣地區定居:一、在臺灣地區合法居留連續一年以上且每年居住逾一百八十三日。」
其中,修法內容要點在於依親居留由四年改為三年,以及合法居留連續二年以上得申請定居,改為連續一年以上。考其提案理由:「兩岸關係雖有其特殊性,惟臺灣地區與大陸地區人民通婚已成常態,故法令規範大陸籍配偶與外籍配偶取得身分證年限不同,實有違人道精神及平等原則。為避免差別待遇,爰提案修正「臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十七條條文」有關大陸配偶取得定居及身分證資格之規定,調整為與外籍配偶相同,以進一步保障大陸籍配偶來臺生活之權益。」
三、小結
時代力量黨團的修法提案大抵與官方陸委會態度相仿,甚至更加嚴格限制臺灣人民取得港澳臺居住證者的權利。而國民黨的修法提案,卻是完全相反,雖然其提案說明當中並沒有提到是針對居住證的反應方式,但卻提出了更加開放而寬容的法律修正,給予大陸配偶更加優惠的對待,比照外籍配偶的居留年限。
肆、與台灣大法官釋字618號[7]相較
在2006年,大法官針對大陸配偶來臺需經定居十年以上方得擔任公職的規定,作出釋字第618號解釋,宣告八十九年十二月二十日修正公布之兩岸關係條例第二十一條第一項前段規定合憲:「……大陸地區人民經許可進入臺灣地區者,非在臺灣地區設有戶籍滿十年,不得擔任公務人員部分,乃係基於公務人員經國家任用後,即與國家發生公法上職務關係及忠誠義務,其職務之行使,涉及國家之公權力,不僅應遵守法令,更應積極考量國家整體利益,採取一切有利於國家之行為與決策;並鑒於兩岸目前仍處於分治與對立之狀態,且政治、經濟與社會等體制具有重大之本質差異,為確保臺灣地區安全、民眾福祉暨維護自由民主之憲政秩序,所為之特別規定,其目的洵屬合理正當。」。
其理由略謂:「基於原設籍大陸地區人民設籍臺灣地區未滿十年者,對自由民主憲政體制認識與其他臺灣地區人民容有差異,故對其擔任公務人員之資格與其他臺灣地區人民予以區別對待,亦屬合理,與憲法第七條之平等原則及憲法增修條文第十一條之意旨尚無違背。又系爭規定限制原設籍大陸地區人民,須在臺灣地區設有戶籍滿十年,作為擔任公務人員之要件,實乃考量原設籍大陸地區人民對自由民主憲政體制認識之差異,及融入臺灣社會需經過適應期間,且為使原設籍大陸地區人民於擔任公務人員時普遍獲得人民對其所行使公權力之信賴,尤需有長時間之培養,系爭規定以十年為期,其手段仍在必要及合理之範圍內,立法者就此所為之斟酌判斷,尚無明顯而重大之瑕疵,難謂違反憲法第二十三條規定之比例原則。」
大法官作出的解釋內容,考量到公務人員經國家任用後,與國家發生公法上職務關係及忠誠義務,其職務之行使,涉及國家之公權力,不僅應遵守法令,更應積極考量國家整體利益。又其認為大陸地區人民設籍臺灣若未滿十年,則對自由民主憲政體制認識與其他臺灣地區人民容有差異,故對其擔任公務人員之資格與其他臺灣地區人民予以區別對待,亦屬合理。大法官的態度有一個潛在臺詞,即對於大陸地區人民採取了差別待遇,認為其原屬於對民主自由的認識不足,必須透過十年時間的過渡,才能夠取得對於國家忠誠的信任。
從2006年至今,已經過12年的時間,如今兩岸情勢已大幅逆轉,實力易勢。中國已是全球經濟的領頭羊角色。不斷持續有臺商、臺幹、臺生前往中國大陸發展,前述大法官解釋是針對大陸人民來臺後的國家忠誠問題進行審查,認為需給予十年過渡期間。然而如今中國所推出的港澳臺居住證政策,卻是由我方在整體實力明顯落後的時候,對於我方人民前往中國發展,對其進行國家忠誠的審查,其情勢顛倒至此,實在讓人惋惜。
當然,2006年與2018年的時空背景不同,其適用對象也不同,舉這兩例相較說明,是為了說明在2006年迄今,臺灣對於大陸人民來臺的忠誠審查以及相關待遇,其改善及態度轉變極為有限,然而對於2018年的此刻,先有中國大陸提出惠臺31條政策,繼而有港澳臺居住證政策,這些政策當然有其統戰目的,但是卻也實際達到了惠及有心赴陸的臺灣人民的效果。
雖然陸委會的專題報告內也提到「政府理解國人因經濟或生活便利而持有「居住證」,會予以寬容對待,但對「居住證」背後隱藏的政治意圖,政府必須嚴加防範。本會已會同相關主管機關徵詢學者專家與社會各界意見,積極研議採取限制領用「居住證」者擔任機敏公職等嚴密的安全管理作為,並秉持「兼顧民眾權益、尋求社會共識」的原則,在政策面及法制面進一步建立更為完善的國家安全防線。」但是終究選擇了以「國家忠誠」、「國安機密」為由,對人民進行忠誠審查。
伍、結論
一、本文立場及違憲審查判斷
本文認為在兩岸情勢惡化、危急的情況下,臺灣政府對於內政治理混亂、政治改革遲滯的情況下,臺灣民眾對於經濟穩定、生活改善的期待,實繫於兩岸關係的穩定,如今中國大陸在經濟實力上已遠超臺灣,已有許多臺生、臺商、臺幹赴陸發展,產生多元的社會連帶關係與生活共同體的人際互動,在現實的日常生活中,中國所推出的港澳臺居住證政策,確實有其便利性及使臺灣民眾更加適應中國大陸的必要。
而對於臺灣民眾基於其生活、未來發展、居住遷徒自由等個人選擇,臺灣政府目前的因應方式,綜合以觀,無論在目的達成的有效性、手段選擇的適當性、是否有其他更好、對人民侵害最小性的比例原則可供選擇,實在較難以完全支持目前政府所提出的因應方式,亦即,臺灣政府方面應該更加集思廣益,用更加開放包容的態度,而非採取慣性思維、一味反對及反制的方式,對於自願選擇接受港澳臺居住證的臺灣民眾,在其憲法上所保障的權利加以限縮。如此將國家忠誠過度擴張解釋的結果,將難以通過違憲審查機制的檢驗,且不符合比例原則的法治國基本要求。
最末,兩岸關係的穩定與和平,無論是兩岸之間,或者是臺灣內部藍綠民眾,和平發展與互利互惠,其實都是兩岸所有民眾的最大共識。至於未來的互動模式該如何建構、形成,則需透過雙方政府之間盡最大努力進行溝通、對話,而非任由極端主義、少數激進主張把持多數人的觀念以及影響決策,讓兩岸情勢走向惡化與對立,始終衝突與仇視不斷。
二、選後情勢變化
11月24日,臺灣進行九合一選舉,合併公民投票,選舉結果出爐後,民進黨得票大幅倒退,相較於2014年的九合一選舉,國民黨的執政縣市由六縣市成長為十五縣市,民進黨則由十三縣市減少為只剩六縣市。得票率則由民進黨原為47.3%,縮減為39.2%;國民黨原為40.7%,上升為48.8%。若再參照2016年總統大選的統計數字,民進黨的得票率由56.1%,下降為39.2%,國民黨的得票率則由31%,回升為48.8%。[8]臺灣內部的藍(國民黨)綠(民進黨)政治版圖出現了大幅度的版塊移動,這除了對於執政的民進黨政府是一記警鐘,也呈現了對於兩岸關係的不同期待與選擇。
英國廣播公司(BBC)對此分析指出:「民進黨核心支持者占臺灣民眾三成,他們堅持獨立。但大多數選民希望維持現狀不獨不統,他們只想與中國大陸保持良好關係,維持和平與繁榮。如果蔡總統和民進黨拒絕改變與中國大陸的關係走向,可能將在二○二○年大選失去總統大位和立法院多數優勢。」[9]
本文認為,臺灣民眾對於港澳臺居住證的「準國民待遇」政策,無論選擇接受與否,大陸方面都應該更進一步的耐心說服、擴大影響,而臺灣方面縱然慣性視之為統戰策略,但也不該捨其他方式而不為,習於過往的因應措施,如此只會不斷的縮小自己能夠採取的決策應對範圍與空間。
臺灣政府應該意識到選舉後人民對於兩岸關係穩定所能帶來的經濟發展,是當前臺灣民眾最為念茲在茲的重要課題,民進黨也應該善加體認到民意的展現,用實際的作為回應民眾期待,開啟與中國大陸之間的善意對話,而不是在未來有限的時間裡,回過頭擁抱臺獨基本教義派,否則將更加速流失人民的支持,若遭有心人士利用與把持,將有可能激化兩岸對立與衝突,對期待兩岸穩定發展的廣大民眾而言,是最不利的情況。
[1] 作者為臺灣大學國家發展研究所博士生,本文為本次研討會議初稿。
[2] https://udn.com/news/story/6656/3316132,2018年11月20日點閱
[3]https://ws.mac.gov.tw/001/Upload/295/relfile/8443/73331/819b8e72-93dd-4309-8107-4bd7127d6451.pdf,2018年11月20日點閱
[4] https://udn.com/news/story/11311/3400200,2018年11月20日點閱
[5] 立法院議事系統,2018年10月5日提案。
[6] 立法院議事系統,2018年10月12日提案。
[7]https://www.judicial.gov.tw/constitutionalcourt/p03_01.asp?expno=618,大法官解釋第618號解釋。
[8] 資料來源於台灣中央選舉委員會查詢結果。
[9] https://udn.com/news/story/10958/3501990,2018年11月27日點閱。