從法理觀點與執法實務論廢止墾丁國家公園
~針對墾丁國家公園四通案行政訴訟補充理由狀
◎王思明
編按:墾丁國家公園計畫第四次通盤檢討之行政訴訟,台北高等行政法院於停審兩年後,於110年10月12日由法官再開準備程序庭。法官沒有依一般慣例直接「程序駁回」,而是進行實質審理,這是千載難逢的機會。法官基於行政訴訟的規定,要求原告具體舉證「四通對原告造成何種實際上的損害?」訴訟才能繼續進行。王思明先生特撰本文請律師轉呈法官作為審判參考。
墾丁國家公園計畫第四次通盤檢討案(以下簡稱四通案)延續了不法的墾丁國家公園計畫,繼續不法地箝制原告與所有墾丁國家公園範圍內的數萬名居民。
墾丁國家公園管理處禁止原告等在自己的私有土地上露營,《國家公園法》第十三條第四款剝奪了原告等自由修剪花草樹木的基本人權。
《行政程序法》第一百五十條規定「法規命令之內容…不得逾越法律授權之範圍與立法精神」,但將墾丁國家公園設立於恆春半島即逾越法律授權國家公園須設立於自然區之範圍,且違背立法精神,因此,墾丁國家公園計畫自始至今均屬非法,其中也包括了四通案的核定。
國家訂立的國家公園法竟然不能實施
法律的立法精神即為立法要旨,一般均陳明於行政院提請立法院立法的草案總說明中,《國家公園法》之立法要旨亦復如是。此由民國五十九年八月十五日於立法院內政司法兩委員會第一次聯席會議審查《國家公園法》草案時,內政部季次長源溥之發言可證:「四、《國家公園法》草案立法要旨,已詳見草案總說明。」(見立法院公報第五十九卷第六十八期委員會紀錄第三十頁,「國家公園法草案總說明」見立法院公報第六十一卷第四十期院會紀錄第三十二頁)
「立法精神」明確定義,國家既然經過嚴謹的程序訂立了《國家公園法》,又花費了大量的人力物力設立國家公園,總不會讓《國家公園法》的某些法條在國家公園內完全不可能實施吧?!「立法」的目的是實施「法治」,行政機關劃設的國家公園無從落實法治時,自然是逾越了「立法精神」。
該「草案總說明」反覆強調國家公園應設立於自然區。由於村莊、廟宇、農田、牧野、墳場均屬人類文明的產物,均非自然區,因此,將國家公園設立於恆春半島既違背了《國家公園法》的立法要旨,此國家公園的設立與其後的四通案也違背了法律授權的範圍,因此四通案的核定自屬非法。
世界上沒有任何一座國家公園內有核能電廠,這包括墾丁國家公園,因為中央地區的核三廠這區域是畫出去了,所以墾丁國家公園的形狀像個甜甜圈。核三廠雖然畫出去了,但它日以繼夜排放的冷卻水是巨量的熱汙染。
《國家公園法》第十三條規定「禁止污染水質」,核三廠是1984年開始運轉的,墾丁國家公園是1982年9月1日設立的,所以內政部營建署墾丁國家公園管理處勾結核三廠違法近四十年。
恆春半島國家公園範圍內住了幾萬人,人人的庭園、田地包括墾丁國家公園管理處栽培的景觀作物與農作物沒有一株不需要整理、採收的。自1982年起,所有這些操作都是違法的,因為《國家公園法》第十三條規定了「禁止採折花木」
同法條也規定了在國家公園範圍內「禁止捕捉魚類」,但只要天氣還可以,海岸邊和國家公園海域內到處都有人捕魚,後壁湖漁港的海鮮攤、鎮上和大光里幾家釣具店生意興旺,人人都在違法。
國家公園法的立法精神清楚明白
由於國家公園在進入立法院之前行政部門已花了近十年的時間做準備,因此,在民國五十九年八月十五日於立法院內政司法兩委員會第一次聯席會議審查國家公園法草案時,內政部季次長源溥特別針對國家公園的「立法精神」有下段的發言:
三、《國家公園法》草案立法精神:①適應國際之新趨勢,響應聯合國經社理事會的決議。②保護具有特殊價值自然景物、史蹟、名勝,供國民遊憩與科學研究。③依照社會需求之發展及資源的特性,分爲「自然型」、「歷史型」及「 娛樂型」三種。 ④ 參照美國、日本國家立法的精神,及依照聯合國經社會理事會所下的結論,作爲我國家公園的定義:「國家公園一詞,專指爲保護與保存優美的自然風景與具有全國(代表)性之動植物及歷史古物設立之地區,區域之古物如歸公營的,一般民衆即可觀賞並受其裨益者。」美國國家公園管理局專家盧理博士曾應邀來我國考察,在考察結論上曾說「由國際習慣言之,國家公園爲代表一個國家在風景上、科學上、教育上及情緒上種種特色,此種原始情(形)態之廣大荒野應予保持,並值得國家關照,使不受及侵擾,與人類活動所毀傷。」舉例說,像陽明山公園,在本案研擬時 就說是國家公園,但嫌人工花(化)的太多,所以也可以說條件不够充份。《國家公園法》的立法精神,就是照以上幾點來蒐集資料,研究條文。(見立法院公報第五十九卷第六十八期委員會紀錄第三十頁)
鵝鑾鼻燈塔長年違反採折花木規定
一般來說,法律的第一條常被稱作立法要旨。國家公園法第一條是「為保護國家特有之自然風為保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟,並供國民之育樂及研究,特制定本法。」
恆春半島真有具備這法條的要件嗎?藉助谷歌地圖或地球來觀察,恆春半島的村莊、農田、牧野、核三廠和玉山國家公園的「自然風景」差很大。半島上常住人口幾萬人加上一年幾百萬的遊客,這裡到處都是人,哪來的「野生物」?至於「史蹟」,這裡除了鵝鑾鼻燈塔外,家家戶戶都沒有百年以上的老屋,有需要為了一座燈塔設立幾萬公頃的國家公園嗎?這符合比例原則嗎?別的地方不是都用文化資產保存法處理嗎?墾丁國家公園既然不具備這三項法定要件中的任何一項,這座國家公園就是非法的。
根據以上的理由,我們希望審判長將我們的看法告知行政院,並請行政院(而非內政部或是營建署等下級機關)本於法定權責(《國家公園法》第七條)確認「行政院107.10.3.院臺建字第1070032887號核定函」是否「逾越法律授權之範圍與立法精神」,也請行政院告訴大家「立法精神」「立法意旨」「立法要旨」間的異同。
墾丁國家公園內有座點狀的古蹟鵝鑾鼻燈塔,它的內外長年依據景觀園藝的規範實施綠美化。換言之,這座古蹟的主管單位長年違法採折花木,違背國家公園法。燈塔的主管機關之前是財政部,現在是交通部。在內政部屬下專業營造建築的營建署經管的號稱是專門從事自然保育的國家公園轄區內,這個交通部機關與原告、國家公園居民經常違反相同的《國家公園法》第十三條第四款「禁止採折花木」。但由於鵝鑾鼻燈塔佔地廣闊,面積遠超過一般的住家,加上本身是中央級機關,知法犯法,因此惡行更是重大,顯然會嚴重影響政府形象,屬《國家公園法》第二十五條之「情節重大,致引起嚴重損害」,因此法定代理人應處以「一年以下有期徒刑、拘役或一千元以下罰金」
鵝鑾鼻燈塔座落於收費的鵝鑾鼻公園內,這座公園是由簡稱墾管處的墾丁國家公園管理處管理、經營。墾管處在這區「採折花木」使用的工具是一台幾十萬元的自動割草機,這機關為什麼可以這麼肆無忌憚的違法?
國際自然保護聯盟對國家公園的定義
回頭看立法精神這塊。國家公園設立於恆春半島是否逾越《國家公園法》立法精神,應就其四項元素逐項加以核實:
①「適應國際之新趨勢,響應聯合國經社理事會的決議。」
②「保護具有特殊價值自然景物、史蹟、名勝,供國民遊憩與科學研究。」
③「依照社會需求之發展及資源的特性,分爲「自然型」、「歷史型」及「 娛樂型」三種。 」
④ 參照美國、日本國家立法的精神,及依照聯合國經社會理事會所下的結論,作爲我國家公園的定義:「國家公園一詞,專指爲保護與保存優美的自然風景與具有全國(代表)性之動植物及歷史古物設立之地區,區域之古物如歸公營的,一般民衆即可觀賞並受其裨益者。」
就「國際之新趨勢」而言,國際自然保護聯盟(IUCN, 我國稱國際自然保育聯盟) https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%9C%8B%E9%9A%9B%E8%87%AA%E7%84%B6%E4%BF%9D%E8%AD%B7%E8%81%AF%E7%9B%9F)
對包括國家公園在內的保護區訂有為絕大多數國家所遵行的規範。下段文字介紹了達成國際共識的「最新的」「國家公園」定義以及期盼它達成的目標。
第二類:國家公園
為保護大規模生態進程而預留的大型自然或附近自然區域,以及該地區物種和生態系統的互補,這也為環境和文化相容的精神、科學、教育、娛樂和遊客機會奠定了基礎。
主要目標:保護自然生物多樣性及其潛在的生態結構和支持環境進程,促進教育和娛樂。(https://www.iucn.org/theme/protected-areas/about/protected-areas-categories/category-ii-national-park)
上面這段文字中出現三次的「自然」、三次的「生態」;我國《國家公園法》第六條也規定「國家公園之選定基準如下:一、具有特殊景觀,或重要生態系統、生物多樣性棲地,足以代表國家自然遺產者。二、具有重要之文化資產及史蹟,其自然及人文環境富有文化教育意義,足以培育國民情操,需由國家長期保存者。三、具有天然育樂資源,風貌特異,足以陶冶國民情性,供遊憩觀賞者。」此三項基準即對應於《國家公園法》立法精神第三項的「自然型」、「歷史型」及「 娛樂型」國家公園。
墾丁國家公園範圍內原告等數萬名居民以及村莊、廟宇、農田、牧野、墳場、核能電廠均屬人類文明的產物,均非國際公法所要求的「自然」與「生態」,也非國內法所要求的「特殊景觀」「生態系統」「生物多樣性棲地」「代表國家自然遺產」「重要之文化資產」「重要之史蹟」「富有文化教育意義」「『自然』育樂資源」「風貌特異」,亦非立法精神第二項的「具有特殊價值自然景物、史蹟、名勝」,更非立法精神第四項的「自然風景」「具有全國代表性之動植物」「全國具有代表性之歷史古物設立之地區」「原始形態之廣大荒野」,此為眾所週知之事實。被告如主張原告此陳述不實,敬請舉證。
上段證明了『四通案的內容違背國家公園法之立法精神』,接下來的下段要證明『四通案的內容違背國家公園法之授權』
國家公園法草案分條說明第四條對國家公園的設立訂立了一些基本條件,其中包括國家「自然」公園的「大自然地區」、國家「野生物」公園、「科學研究價值」、「特殊歷史價值之建築物及其環境」、「名人出生地」、「古戰場」、「大都市附近交通便利」、天賦之「優良育樂資源」、「自然」與「半自然」之土地與水面。墾丁國家公園範圍內原告等數萬名居民以及村莊、廟宇、農田、牧野、墳場、核能電廠和這些「基本條件」、「授權範圍」同樣的毫不相干。這也是眾所週知之事實。
行政程序法第一百五十條規定「法規命令之內容…不得逾越法律授權之範圍與立法精神」,四通案既然違背此法條的禁止規定,自屬不法。因此被告行政院針對此不法的法規命令所為之核定函亦屬不法,應加以撤銷。
墾丁國家公園管理處自始即非法組織
要廢止墾丁國家公園管理處,讓他一招斃命的關鍵就是行政院函請立法院審議《國家公園法》之「國家公園法草案分條說明」立法要旨第五條,明文宣示「我國國家公園行政體制不採美國型態(即國家公園類似特別行政組織),僅爲一種事業區域,其原屬行政區劃仍舊,一般的行政仍由其原屬行政區域內之各級地方政府掌理,國家公園僅為一事業單位,猶如林區之劃分。」(立法院公報第六十一卷 第四十期第34頁)
因此,現行設立之墾丁國家公園管理處,明顯違反立法要旨,屬非法組織,國家公園內的行政工作仍由其原屬行政區域內之各級地方政府(屏東縣政府與恆春鎮公所)掌理,而非國家公園管理處。一個非法組織何來行使公權力的法律地位?其所擬訂通過之「四通案」更無法規命令或行政處分之任何合法性。
法律是抽象性僅次於數學的科學,立法與執法的大忌是邏輯不通自相矛盾。敬請鈞院導正此以保育為名、行迫害人權之實的歪風,確認四通案核定的不法。
庭上要求原告陳明有何權益因行政院對墾丁國家公園計畫四通案的核定而受損,敬答如上。