近來美國眾議院繼參議院外交委員會審議通過《台灣政策法》後,又提出新版本保留將駐美國「台北經濟文化代表處」(TECRO)更名為「台灣代表處」,及美國在台協會處長須由參議院同意任命這二個敏感議題。原參議院外交委員會修訂通過《台灣政策法》,此法在未審議前因牽涉美中台敏感政治神經,而備受爭論與關注。
醞釀台海戰爭的促進法或遏制法?
尤其眾議院議長裴洛西訪台後,中國大陸對台進行全方位圍台、類鎖台軍演,不僅踰越傳統海峽中線的安全心理界限;同時更是穿越台灣所謂「領海領空」主權範圍,台灣有「被戰爭」的風險。緊接著,參議院又出手審議《台灣政策法》,這項法律原草案被視為違反美國「一中政策」及中美建交三公報,超越《台灣關係法》,賦予台灣為美國之軍事同盟國家地位。甚至一些極端論者警告,一旦通過原案恐造成中美斷交,從而引發全球超級霸權國開戰。儘管這樣說法是否言過其實,但畢竟點出此法對美中台關係造成非常嚴重衝擊。
美國國會是否正在醞釀台海戰爭的「促進法」或「遏制法」呢?兩岸關係處於兵凶戰危的境地,台灣應當成為「非戰和平區」,而非自陷美國印太戰略之「馬前卒」。若依照原草案版本通過,兩岸將處於「戰爭邊緣」地位。《台灣政策法》目標在於「武裝台灣」,作為美印太戰略的具體落實,試圖操作兩岸關係發展,干擾中國發展機遇、國家統一及民族復興,耗損中國綜合國力、拉大差距,使其難與美國爭奪全球霸權爭奪賽。
美國兩黨分別設定俄羅斯及中國為其戰略假想敵,此源自於霸權殞落心理,「聯烏制俄」、「聯台制中」成為其保持超級強權的策略之一。一旦通過《台灣政策法》武裝台灣,恐將強化台灣「抗中保台」路線及「聯美抗中」戰略,也使台灣陷入「被戰爭」風險泥淖中。
運用代理人戰爭耗損中國霸權競爭力
首先,《台灣政策法》成為美國印太戰略具體實踐,運用「代理人戰爭」耗損中國全球霸權競爭力。這與美國運用歐盟及北約吸納拉攏烏克蘭,使其失去俄歐緩衝地帶角色 ,威脅俄羅斯國家安全,誘發其採取「先發制人」發動戰爭。美國自己不出面參與戰爭,卻發動「代理人戰爭」,提供軍事援助、情報蒐集及動員盟國資源、國際輿論支持,藉由「聯烏制俄」達成「以烏耗俄」目標,從而耗損俄羅斯國力及阻礙其發展,使其在全球霸權爭奪中難與美項望其背。
同樣地,運用「聯台制中」策略以達成「以台耗中」戰略目標,「代理人戰爭」模式同時解決全球軍力排名第二俄羅斯、第三中國,拉大美國與中、俄兩國綜合國力力差距,使其無法擁有與美國能夠競爭優勢,奠定美國為全球唯一超級霸權國地位。美國不必親自參戰,只要挑唆盟國引爆對手國「先發制人」,最終透過國際社會奧援盟國、譴責對手國及發動一連串經濟貿易金融制裁,如俄烏戰爭中美國獲得歐盟及東亞區域盟國支持,即可達成「螳螂捕蟬、黃雀在後」由第三方獲益戰略目標。
修改敏感性條款暫時緩解緊張關係
其次,修改象徵性敏感性條款,暫時緩解中美台緊張及對立關係。在參議院外委會表決之前,拜登政府對這些象徵性涉及台灣主權、政治自主性的條款表示關切。原版本有涉及台灣地位的象徵性條款,之前的版本曾指定台灣為「主要非北約盟友」,提升派駐對方代表的地位,以「台灣代表處」名稱取代目前的「駐美國台北經濟文化代表處」(TECRO),並將「美國在台協會」(AIT)台北辦事處處長改稱「代表」,同時要求此一職位必須經參議院同意。
目前參議院外委會通過的法案版本,已將TECRO更名為「台灣代表處」的「授權」改為「建議」;不再要求美在台協會駐台北負責人任命,須獲參議院批准;在給予台灣「主要非北約盟友」待遇問題,改為以等同於「主要非北約盟友」的地位,沒有直接賦予台灣這一地位。美參議院立法在中國的嚴肅關切及鄭重抗議、美國行政部門的斡旋下,暫時拆下引爆中美台激烈對抗引信,然而其危機並未完全解除。因眾議院所提新版本,仍保留更名「台灣代表處」名稱,及在台協會代表任命須經參議院同意。
最後,《台灣政策法》服務於美國國內政治競爭需要,反中因素成為期中選舉動員誘因。目前還未有完整眾議院版本,一部議案若要最終送交美國總統簽署成法,必須要分別由兩院全院通過文字相同的版本。在美國兩院制國會,很多議員推出的各項法案最終可能淪為無疾而終的結果;很多議案雖在立法程序過程不斷推進,但會被修正,導致原始版本發生重大變化。
為美國期中選舉服務實踐的可能性低
然此繁瑣立法過程雖未完成,卻已產生政治話題性及風向球,這是為美國期中選舉服務,但要完全實踐的可能性低。此法若真正實施,恐對兩岸關係互動產生激烈衝撞,中美固然一時關係交惡,但中國懲罰對象必然轉向台灣,台灣可能陷入「未蒙其利、反受其害」陷阱,包括更大規模經濟制裁、外交壓制及軍事威逼。但這也可能產生一種結局,在美國期中選舉結束後,因國會會期不連續的因素,致《台灣政策法》落幕「胎死腹中」。
參議院外交委員會最終修正《台灣政策法》,並未正式賦予台灣主要非北約盟友地位,修改象徵性敏感性條款,主要還是為避免激怒中國,緩解雙方緊張及對立關係。但美國全球戰略及鑲嵌其中印太戰略未改變,將台灣視為印太戰略前沿之棋子角色,並不會產生根本性、實質性的改變。台灣應高度克制,勿陷入中美霸權爭奪戰中「馬前卒」,方能降低「被戰爭」之風險及危機。美制定《台灣政策法》,「名」為維護台灣安全,「實」存在「被引戰」的安全風險。(柳金財/佛光大學公共事務學系副教授)